Hasta el 27 agosto 2010, fecha en la cual el entonces Presidente de la República Felipe Calderón Hinojosa remitió a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión un paquete de iniciativas para la creación de una la “Ley Contra el Lavado de Dinero” en el marco de lo que llamó la “Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo”, el combate en contra de los recursos económicos de la delincuencia en México se centraba en el sector financiero.
Esta iniciativa contempló la creación de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con recursos de procedencia ilícita junto con un paquete de reformas legislativas que incluyeron al Código Fiscal de la Federación, al Código Penal Federal y de Procedimientos Penales y a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a las Leyes de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, de las Sociedades de Inversión, de las Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, del Ahorro y Crédito Popular, de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo y las de Uniones de Crédito, del Sistema de Ahorro para el Retiro y para regular a las Agrupaciones Financieras en todas sus modalidades.
Una cirugía mayor al sistema de prevención de lavado de dinero en México.
Sin embargo, es necesario señalar que esta iniciativa contenía un fuerte mea culpa: el Gobierno Federal aceptaba que no era posible “estimar el monto de dinero que se lava en México” debido a la ausencia de “una metodología confiable”; no podemos olvidar que una de las mayores criticas para la Presidencia de Felipe Calderón fue el haber iniciado una campaña en contra de la delincuencia organizada sin tener la planeación, herramientas jurídicas y técnicas necesarias; más allá de lo dispuesto en los Códigos Penal Federal y de Procedimientos Penales, en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y en las Disposiciones de Carácter General a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito (como las de mayor relevancia entre las relativas a las aplicables para Seguros, Centros cambiarios etc.), se requerían normas mucho más enfocadas a la realidad y, por encima de todo, que subsanaran errores y lagunas jurídicas.
En aquellos días hice públicas cinco preocupaciones:
1. Consideraba que aunque la implementación de una Ley contra el lavado de dinero para el sector económico había sido delegada por demasiado tiempo, esta por fin ya estaba sobre el escenario y permitiría que el empresariado pudiera proteger sus intereses contra los capitales de la delincuencia organizada.
2. Me preocupaba que se hubiera delegado en el Servicio de Administración Tributaria (SAT) la implementación de dicha ley ya que se corría el riesgo de que sus funciones fiscalizadoras fueran confundidas con temas antilavado no obstante las salvaguardas contenidas en la Ley.
3. Numerosos legisladores al no entender el concepto de la prevención de lavado de dinero, criticaron duramente esta Ley argumentando que esta atacaba al empresariado por lo que eliminaron varios supuestos de las actividades vulnerables contenidas en su artículo 17 de la Ley.
4. Debería existir un programa de capacitación para todas aquellas personas que clasificaran como actividad vulnerable al estilo del gobierno de los Estados Unidos, es decir mediante el open government.
5. El SAT tenía previsto que el universo de sujetos obligados ascendiera aproximadamente a unos 300,000 lo cual sería relativamente sencillo de manejar, sin embargo esta cifra podría estar notoriamente por debajo de la realidad al haber sido estimada contra el objeto social de las personas y empresas, no contra la operatividad de las mismas.
Sin embargo, no fue sino hasta el 17 de Octubre de 2012 cuando se logró que el Poder Legislativo aprobara la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con recursos de procedencia ilícita que pude comprobar que mis preocupaciones no estaban fuera de lugar: El SAT tuvo que posponer hasta en cuatro ocasiones el envío de reportes de los sujetos obligados debido a que su plataforma no lograba ser colocada en línea; muchos empresarios no tenían idea de las obligaciones que esta Ley les confería, de hecho el Poder Legislativo tuvo que exhortar a la Procuraduría General de la República para que difundiera el contenido de la Ley; numerosos Abogados y Contadores sin mayor experiencia comenzaron a dar asesoría en prevención de lavado de dinero generando con ello más dudas que soluciones y, lo más reciente, que el SAT publicó el 29 de diciembre de 2014 en el Diario Oficial de la Federación la SEXTA Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2014 y sus Anexos Glosario de Definiciones y Acrónimos, 2 y 22.
El aspecto más importante de esta modificación radica en que, acorde con lo establecido en la Regla 1.9.21, las aerolíneas que transporten pasajeros del extranjero a territorio nacional o del territorio nacional al extranjero, deberán transmitir electrónicamente información de aquellas personas que viajen desde México al extranjero y viceversa.
Es decir, la Regla permitirá conocer al SAT (respecto de cada pasajero) el Código localizador del registro (PNR), la fecha de reservación/expedición del boleto, la fecha(s) de intención de viaje, el nombre(s) y primer apellido del pasajero y/o acompañantes (con misma reservación), la información disponible de pagos/facturación (Efectivo, tarjeta de crédito u otros), el itinerario de viaje para PNR específico, la información de código compartido (Códigos de PNR asignados al pasajero, cuando el vuelo sea efectuado por una aerolínea distinta a la que efectuó la venta del boleto, conforme a los convenios de servicio entre líneas aéreas), el nombre de la agencia de viaje/agente de viaje, en su caso.
De igual forma el SAT estará en posibilidad de obtener de los pasajeros Ia información de contacto disponible, la información disponible sobre viajero frecuente y beneficios (ej. Boletos gratis, cambio de categorías, etc.), la información partida/dividida (Cuando la reservación abarque 2 o más personas y alguno(s) de ellos cambie(n) de ruta o vuelo diferente del resto del grupo, se debe registrar el nombre e itinerario por cada código de PNR), el estado del viaje del pasajero (incluye confirmaciones y registro), la información de registro (incluyendo el número de boleto, boletos unidireccionales y cotización automatizada de tarifas de boletaje), la información de equipaje, la información de asiento (incluyendo el número de asiento), las observaciones generales de información sobre servicios especiales requeridos por el pasajero, la información anticipada de pasajeros recolectada (APIS) así como la información histórica sobre cambios al PNR (referente a lo anteriormente señalado).
A mayor precisión debemos señalar que las aerolíneas deberán, al momento del cierre del vuelo, transmitir al SAT el Código localizador de reportes PNR, incluido en los datos de información de pasajero, la clave de la aerolínea, el número de vuelo, la fecha y hora de salida, la fecha y hora de arribo, el aeropuerto origen, el aeropuerto destino, el número de asiento, la información del pasajero, el número de maletas, el registro de cada maleta, el peso del equipaje, el destino, el estatus y la orden en el registro.
La esencia de esta Regla va mucho más allá del campo tributario, de hecho podemos decir que compite peligrosamente con aspectos de inteligencia financiera y/o de seguridad nacional lo cual pone sobre la mesa mi preocupación respecto de la autonomía de los procesos de prevención de lavado de dinero y tributarios no obstante lo dispuesto por el Capítulo VI de la Ley por lo que hace a la Reserva y Manejo de Información.
A mayor precisión debemos decir que este no es el único problema que el SAT debe enfrentar respecto de esta Regla ya que a la fecha son varios los periódicos que han solicitado al SAT se les informe como es que esto será operado sin obtener respuesta de la dependencia Federal; no me resulta difícil pronosticar que el SAT recibirá numerosas solicitudes de información a cargo de periodistas con el fin de saber si miembros de la clase política y/o del empresariado efectúan viajes al extranjero y dudo mucho que esto vaya a ser bien recibido por nuestra clase política.
De hecho no resulta difícil plantear que, no obstante que el Jefe del SAT declaró a varios medios que esta Regla tiene un carácter de seguridad nacional, el Instituto Federal de Acceso a la Información podría no compartir este criterio y ordenarle al SAT que se entregue la información por lo que tal vez el SAT opte por derogar esta Regla.
Seamos claros, la multicitada Regla 1.9.21 puede llegar a transformar al SAT en una fuente de información para la prensa y, por ende, en un factor de riesgo para la seguridad nacional; dadas las circunstancias y conociendo la manera en la cual las instancias gubernamentales funcionan estoy casi seguro que el SAT no discutió esto con la Procuraduría General de la República, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional y/o la Comisión Nacional de Seguridad transformándose en un riesgo de contrainteligencia.
Bajo el sistema de prueba y error esto nos muestra lo peligroso que puede resulta el asignar funciones de inteligencia financiera a una entidad fiscalizadora que, en breve, comenzará a realizar las visitas de inspecciones relacionadas con la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con recursos de procedencia ilícita.
¿El SAT será capaz de garantizar que la información obtenida con motivo de estas visitas no será usada por alguna Administración General con fines recaudatorios? La Ley contempla sanciones Penales para quien incurra en algo así.
Tal vez pusimos al SAT en una situación de riesgo al asignarle funciones de inteligencia financiera, no olvidemos que el 3 de agosto de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de las Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito en el que se estableció que a partir del 30 de marzo de 2012 la Comisión Nacional Bancaria y de Valores tomaría las riendas respecto de la inspección y vigilancia de los centros cambiarios que hasta ese momento supervisaba con poca efectividad el SAT.
¿El empresariado en México estará listo para enfrentar estas visitas de inspección? su patrimonio, su seguridad jurídica y su reputación estará de por medio, estén al tanto de ello o no.
Hay demasiados claroscuros en la supervisión de prevención de lavado de dinero en México y esa no es una buena noticia.
*Artículo originalmente publicado en Febrero de 2015
