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El presidente ordenó la extinción de fideicomisos.

By abril 3, 2020 No Comments

A eso de las 22 hrs, en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación del 2 de abril de 2020, se publicó un Decreto del Ejecutivo Federal por el que se ordenó la extinción o terminación de los fideicomisos, mandatos públicos y análogos.

¿Estamos frente a un cash out del gobierno federal para poder financiar, en el marco de una crisis de salud y económica los proyectos de Dos Bocas, Santa Lucia, Tren Maya y/o mantener sus programas sociales con miras a las elecciones intermedias?

Empecemos por el principio: en el artículo 2 del mismo se instruye que a más tardar el 15 de abril de 2020, los ejecutores de gasto concentren en la Tesorería de la Federación, la totalidad de los recursos públicos que formen parte de los mismos.

Es muy importante destacar que el artículo 5 expresamente señala que quedarán excluidos de este decreto de extinción o terminación aquellos que requieran de reformas constitucionales o legales -como serían, por ejemplo, el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FOMPED) previsto por la Constitución, el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) previsto por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria o el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF)- así como los instrumentos jurídicos que sirvan como mecanismos de deuda pública, o que tengan como fin atender emergencias en materia de salud o cumplir obligaciones laborales o de pensiones (como el Fondo de Ahorro Capitalizable de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Fondo Laboral de Petróleos Mexicanos o el Fondo de Retiro de los Trabajadores de la Secretaría de Educación Pública).

Al respecto, en el Anexo XIV “Fideicomisos sin estructura orgánica” del informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública correspondiente al cuarto trimestre de 2019, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) señaló que el monto total de las disponibilidades ascendía a 740,572.7 millones de pesos, una disminución real de 22.5% respecto al cierre de 2018.

No olvidemos que Hacienda reportó que, de esas disponibilidades, el 52% corresponden a grupos temáticos de apoyos financieros y de estabilización presupuestaria, que 16.4% están registrados en infraestructura pública y que 13.5% se agrupa en pensiones y prestaciones laborales.

Sin embargo, hay que hacer notar que en el Anexo referido la SHCP señaló que la suma de las disponibilidades únicamente representa una referencia para el análisis, al considerarse que en algunos actos jurídicos las disponibilidades se acumulan y pueden corresponder a más de un ejercicio fiscal o calendario y que no todos los recursos registrados en las disponibilidades provienen de recursos presupuestarios federales, como el caso de los fideicomisos que operan con ingresos excedentes, o que tienen un destino previsto en disposiciones legales, o que incluyen recursos de los trabajadores, lo que da plena congruencia a la redacción del artículo 5 del decreto de extinción o terminación cuyo análisis nos ocupa.

En razón de ello, el Presidente López Obrador en la conferencia de prensa sostenida en la mañana del 3 de abril de 2020 expresó que los recursos disponibles serían de alrededor de 250 mil millones de pesos, esto es poco más del 33% que reportó SHCP en el Anexo del informe trimestral. Además, el Presidente expuso que el destino de estos recursos sería para fortalecer los programas sociales, proteger a los pobres, ayudar a la reactivación económica, apuntalar a PEMEX por la caída de los precios del petróleo y, finalmente, pagar deuda.

Dentro de este contexto, la nota que nos ocupa pretende responder cuatro planteamientos:

i) ¿Qué son los fideicomisos públicos? 

ii) ¿Cuál es la problemática que se ha asociado a los mismos? 

iii) ¿Qué solución se propone? 

iv) ¿Qué repercusión tendrá el decreto del Ejecutivo?

La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito considera al fideicomiso como una operación de crédito por virtud de la cual el fideicomitente transmite a una institución fiduciaria la propiedad o la titularidad de uno o más bienes o derechos para ser destinados a fines lícitos y determinados. 

Legalmente, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) establece que el Poder Ejecutivo se auxiliará, entre otras entidades de la administración pública paraestatal como los organismos descentralizados o las empresas de participación estatal, de los fideicomisos; al respecto, el artículo 47 de la LOAPF establece que éstos se constituyen para auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo.

Ahora bien, conforme a la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, producto de las reformas constitucionales anticorrupción publicadas en mayo de 2015, el 20 de febrero de 2020 venció el plazo para que la ASF rindiera el Informe General correspondiente a la Cuenta Pública 2018; en las conclusiones de la auditoría especial de cumplimiento financiero relacionada con la fiscalización de fideicomisos, mandatos y análogos, fue señalado que su uso hace necesario un mayor compromiso para lograr la transparencia y rendición de cuentas de sus operaciones, los hallazgos de la ASF se refieren, principalmente, a la mala rendición de cuentas y a incumplimientos en los procesos para disponer y aplicar recursos.

La fiscalización de la cuenta pública tiene por objeto: 

i) Evaluar los resultados de la gestión financiera; 

ii) Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas; 

iii) Promover las acciones o denuncias correspondientes para la imposición de las sanciones administrativas y penales por las faltas graves que se adviertan derivado de sus auditorías e investigaciones, así como dar vista a las autoridades competentes cuando detecte la comisión de faltas administrativas no graves para que continúen la investigación respectiva y promuevan la imposición de las sanciones que procedan; y,

iv) las demás que formen parte de la fiscalización de la Cuenta Pública.

En la citada auditoría especial la ASF refiere que dentro del Poder Ejecutivo, al cierre de 2018, se encontraron vigentes 19 fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales con una disponibilidad financiera por 42,071.5 millones de pesos y 335 actos jurídicos considerados figuras no paraestatales con una disponibilidad financiera por 878,717.6 millones de pesos.

En 2018, el centro de análisis FUNDAR realizó una investigación sobre los fideicomisos públicos subtitulada como “El arte de desaparecer dinero público” donde concluía que, conforme a la evidencia presentada, persistía la opacidad respecto al uso de los fideicomisos y que no era suficiente la información proporcionada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en los informes trimestrales y en la Cuenta Pública. En este sentido, hizo recomendaciones sobre mejorar las prácticas de acceso a la información así como rendición de cuentas y operatividad.

La investigación antes mencionada, así como sucedió con la de “La estafa maestra” se sustentó en los informes del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública que realizó la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en los años de 2014 a 2016. Actualmente, FUNDAR considera que hay 973 mil 999 millones de pesos en los fideicomisos públicos, que el 93% de éstos no cuenta con controles de vigilancia, que la información de estos recursos sólo es accesible para SHCP y para la ASF, y que la información pública solo son montos generales de sus ingresos y egresos y no se publica información desagregada sobre los pagos que realizan, los estados de cuenta, ni el cumplimiento de sus objetivos.

La preocupación de la ASF respecto a la opacidad en el manejo de los fideicomisos públicos no es nueva, dentro de las investigaciones que integran la serie “Cultura de la rendición de cuentas” publicada por la ASF, la actual Secretaría de la Función Pública Dra. Irma Eréndira Sandoval, allá por el 2007, consideraba como un reto de opacidad financiera a la rendición de cuentas en los fideicomisos. 

Considerando que, desde la perspectiva legal de la regulación, el derecho tendría que ser un instrumento usado por el Estado para alcanzar las metas colectivas determinadas por la comunidad (en palabras de Bronwen Morgan y Karen Yeung en su libro “An introduction to law and regulation”) contrastan mucho las propuestas que la Dra. Sandoval enunciaba en su artículo (creación de una Ley General de Fideicomisos) con las que se instrumentan desde el actual Gobierno Federal.

Dentro del proceso legislativo que culminó con la expedición de la Ley Federal de Austeridad Republicana (LFAR) se señaló que la austeridad republicana implicaba un uso más eficiente, racional y transparente de fideicomisos, fondos, mandatos o contratos análogos, los cuales no deberían ser utilizados para ocultar fondos públicos ni para evadir la legalidad y la transparencia. Tales consideraciones, así como el diagnóstico hecho por la ASF y por diversas organizaciones de la sociedad civil como FUNDAR o en círculos académicos como el caso de la Dra. Sandoval Ballesteros, sustentan lo dispuesto por los artículos 17, 18 y 19 de la LFAR. 

Incluso, esa motivación permeó en las disposiciones transitorias, pues en el Dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, Segunda, del Senado de la República, se incorporó el transitorio que preveía: 

i) que la SFP y la SHCP analizarían la normatividad, estructuras, patrimonio, objetivos, eficiencia y eficacia de los fideicomisos públicos, fondos, mandatos públicos o contratos análogos; 

ii) que dicho análisis sería publicado a través de un informe enviado a la Cámara de Diputados; 

iii) que el resultado correspondiente a cada fideicomiso debería ser tomado en cuenta por el Ejecutivo Federal para la elaboración del proyecto de presupuesto de egresos; y que,

iv) el análisis de SFP y SHCP tendría que realizarse dentro de un plazo de hasta 180 días hábiles posteriores a la entrada en vigor de la LFAR del 20 de noviembre de 2019.

A la fecha no se tiene conocimiento de que SFP y SHCP hubiesen concluido con el citado análisis, no obstante, a través del decreto publicado el 02 de abril de 2020, el Ejecutivo Federal ya decretó la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, fondos, mandatos públicos o análogos, con las excepciones y salvedades que fueron señaladas al inicio de esta nota.

Estamos en presencia de una estrategia reiterada del gobierno federal ante situaciones que, en su consideración, representan corrupción, opacidad o discrecionalidad, nos referimos a “cerrar la llave” Qué hay corrupción en el NAIM, cierra la llave. Qué hay huachicoleo en combustibles, cierra la llave. Qué hay opacidad en las compras públicas de medicamentos e insumos médicos, cierra la llave. Qué hay discrecionalidad en la condonación de impuestos, cierra la llave.

Así, sin análisis serios, sin datos duros que sustenten las acciones, sin evidencia, ¡mira mamá, sin manos! y con mucha retórica e ideología nuestro Gobierno Federal vuelve a las andadas y cierra la llave de los abusos que nos legó la larga noche neoliberal. Alguien debería explicarles en Presidencia que prohibir nada más por prohibir no resuelve el problema de fondo, máxime cuando en este caso no existe el estudio al que las propias disposiciones transitorias obligan, ni investigaciones sobre las consecuencias que tendrán este tipo de medidas y sus impactos en el mediano y largo plazo.

Pero lo cierto es que la extinción y terminación de los fideicomisos y análogos permite un cash out al Gobierno y le da oxígeno y margen de maniobra a un Presidente cuya popularidad va en franco declive; lo malo, es que pareciera que están juntando los centavitos para hacer frente a la recesión económica que viene, pues si bien se trata de más de un punto del PIB, no hay que olvidar que la contracción económica esperada por la propia SHCP en su peor escenario es una variación de menos 3.9% del PIB, mientras que otros como Bank of America la estiman en -8% o en -5% en el caso de Barclays, de cualquier modo, estaríamos hablando de tratar con aspirinas una epidemia.

https://lopezobrador.org.mx/2020/04/03/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-291/

http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Informes_Especiales/2018_AECF_1_a.pdf

http://fundar.org.mx/mexico/pdf/FideicomisosEnMexico.pdf

https://fideicomisos.fundar.org.mx/#7

https://www.asf.gob.mx/uploads/63_Serie_de_Rendicion_de_Cuentas/Rc10.pdf

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFAR_191119.pdf

https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-04-02/bofa-sees-mexican-economy-crashing-8-and-bigger-bears-exist

https://expansion.mx/economia/2020/04/02/fitch-ratings-y-barclays-bajan-aun-mas-expectativas-para-m

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